BVerwG: Entschädigung für überlange Verfahrensdauer




BVerwG: Entschädigung für überlange Verfahrensdauer

Beitragvon WillyV. » Fr 10. Jan 2014, 16:46

Anmerkung zu: BVerwG 5. Senat, Urteil vom 11.07.2013 - 5 C 23/12 D (http://dejure.org/dienste/vernetzung/re ... 3%2F12%20D)

Autor: Dr. Rainer Störmer, RiBVerwG

Normen: § 173 VwGO, § 201 GVG, § 75 VwGO, Art 19 GG, Art 2 GG, Art 20 GG, Art 97 GG, § 6 VwGO, § 80 VwGO, § 88 VwGO, § 198 GVG

Quelle: http://www.juris.de/jportal/portal/t/2s ... hricht.jsp


Entschädigung für überlange Verfahrensdauer

Leitsätze


1. Gerichtsverfahren i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Nr. 1 GVG ist das gesamte (verwaltungs-)gerichtliche Verfahren, auch wenn dieses über mehrere Instanzen oder bei verschiedenen Gerichten geführt worden ist, nicht aber das behördliche Vorverfahren.

2. Die Verfahrensdauer ist unangemessen i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine insbesondere an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles ergibt, dass die aus konventions- und verfassungsrechtlichen Normen folgende Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt ist.

3. Mit § 198 Abs. 1 GVG ist weder die Zugrundelegung fester Zeitvorgaben vereinbar, noch lässt es die Vorschrift grundsätzlich zu, für die Beurteilung der Angemessenheit von bestimmten Orientierungs- oder Richtwerten für die Laufzeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren auszugehen, und zwar unabhängig davon, ob diese auf eigener Annahme oder auf statistisch ermittelten durchschnittlichen Verfahrenslaufzeiten beruhen.

4. Ob ein schwerwiegender Fall i.S.v. § 198 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GVG vorliegt, ist anhand der Würdigung aller Umstände des Einzelfalles zu ermitteln. Liegt ein solcher Fall vor, hat das Entschädigungsgericht eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen, ob es gerechtfertigt ist, zum Zwecke der Wiedergutmachung neben der Entschädigung die Unangemessenheit der Verfahrensdauer festzustellen.

A.
Problemstellung

Das BVerwG hatte sich erstmals mit dem Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24.11.2011 (ÜberlVfRSchG) zu befassen. Mit diesem Regelungswerk hat der Gesetzgeber – als Reaktion auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – mit Wirkung vom 03.12.2011 einen Entschädigungstatbestand (§§ 198 ff. GVG) geschaffen. Danach steht den Betroffenen bei überlanger Dauer eines Gerichtsverfahrens ein Anspruch auf angemessene Entschädigung zu (§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG). Diesen kompensatorischen Anspruch hat der Gesetzgeber mit dem präventiven Element der Verzögerungsrüge verknüpft. Der Entschädigungsanspruch setzt grundsätzlich voraus, dass der Betroffene vor der Geltendmachung einer Entschädigung das Ausgangsgericht mit einer Rüge auf die Verzögerung hingewiesen hat (§ 198 Abs. 3 Satz 1 GVG). Dieses Erfordernis kommt aber dann nicht zum Tragen, wenn – wie hier – das als überlang gerügte Verfahren zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits abgeschlossen und deshalb nach der Übergangsvorschrift des Art. 23 ÜberlVfRSchG die Erhebung einer Verzögerungsrüge entbehrlich war.

B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der Rechtsstreit im Ausgangsverfahren, dessen Überlänge der Kläger im Entschädigungsrechtsstreit gerügt hat, dauerte in zwei Instanzen etwa 8,5 Jahre. In diesem Rechtsstreit ging es um die Rückforderung von Ausbildungsförderung in Höhe von rund 17.000 Euro. Das Verfahren bei dem Verwaltungsgericht, das im Februar 2010 ohne Beweiserhebung und ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung vom Einzelrichter schriftlich entschieden wurde, war im Juni 2003 anhängig gemacht worden. Es nahm damit bereits rund 6,5 Jahre in Anspruch. Im Entschädigungsverfahren, für welches erstinstanzlich das Oberverwaltungsgericht zuständig ist (§ 173 Satz 2 VwGO i.V.m. § 201 Abs. 1 Satz 1 GVG), hat der Kläger eine Entschädigung für erlittene immaterielle Nachteile in Höhe von 6.000 Euro und die ausdrückliche Feststellung beantragt, dass die Verfahrensdauer des Rechtsstreits beim Verwaltungsgericht unangemessen gewesen sei.
Das Oberverwaltungsgericht gab der Entschädigungsklage nur teilweise statt. Die Streitsache sei zwar im erstinstanzlichen Verfahren bereits im September 2004 entscheidungsreif gewesen. Danach habe das Verwaltungsgericht aber noch einen Zeitraum von weiteren zwei Jahren für die Entscheidungsfindung beanspruchen dürfen. Mithin habe das erstinstanzliche Verfahren von September 2006 bis Februar 2010 – also rund 3,5 Jahre – und nicht, wie der Kläger meine, über fünf Jahre zu lange gedauert. Die Dauer des Berufungsverfahrens sei mit ca. zwei Jahren noch angemessen gewesen. Dementsprechend verurteilte das Oberverwaltungsgericht das beklagte Land, dem Kläger 4.000 Euro als Nachteilsausgleich zu zahlen. Die zusätzliche Feststellung der überlangen Verfahrensdauer lehnte es ab.
Die Revision des Klägers, mit der er sein Anliegen weiter verfolgt hat, ist erfolgreich gewesen. Das BVerwG hat dem Kläger zunächst die begehrte höhere Entschädigung nach § 198 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 GVG zugebilligt. Es hat die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs bejaht, dass die Dauer des vom Kläger in Bezug genommenen Gerichtsverfahrens (I.) unangemessen war (II.), er hierdurch einen immateriellen Nachteil erlitten hat, der nicht auf andere Weise wiedergutgemacht werden kann (III.) und in der von ihm geltend gemachten Höhe zu entschädigen ist (IV).
I. Gerichtsverfahren i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist jedes Verfahren von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss (§ 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG). Bezugsrahmen des vom Kläger geltend gemachten Entschädigungsanspruchs ist danach das gesamte – hier abgeschlossene – verwaltungsgerichtliche Verfahren im Ausgangsrechtsstreit, und zwar vom Zeitpunkt der Klageerhebung bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft einer Entscheidung. Die Ausklammerung des Verwaltungs- und Vorverfahrens ist mit der Begrenzung auf das „Gerichtsverfahren“ bereits unmissverständlich im Wortlaut des Gesetzes angelegt und entspricht dem Willen des Gesetzgebers, wie er in den Gesetzesmaterialien seinen Ausdruck gefunden hat (vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 17). Diese Begrenzung steht auch im Einklang mit Art. 6 und Art. 13 EMRK, weil das nationale Recht mit der sog. Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO einen wirksamen Rechtsbehelf vorsieht, mit dem einer unangemessenen Verzögerung im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren durch unmittelbare Klageerhebung begegnet werden kann.
II. Im Hinblick auf die Unangemessenheit der Verfahrensdauer (i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG) hat das BVerwG den vom Oberverwaltungsgericht sinngemäß aufgestellten Rechtssatz, dass eine Verfahrensdauer von zwei weiteren Jahren ab Entscheidungsreife noch angemessen sei, nicht gelten lassen. Mit § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist weder die Zugrundelegung fester Zeitvorgaben vereinbar noch lässt es die Vorschrift grundsätzlich zu, für die Beurteilung der Angemessenheit von bestimmten Orientierungswerten oder Regelfristen für die Laufzeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren auszugehen. Mit der gesetzlichen Festlegung, dass sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles richtet (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG), hat der Gesetzgeber bewusst von der Einführung bestimmter Grenzwerte für die Dauer unterschiedlicher Verfahrenstypen abgesehen. Die Ausrichtung auf den Einzelfall folgt nicht nur in deutlicher Form aus dem Wortlaut des Gesetzes („Umstände des Einzelfalles“), sondern wird durch seine Entstehungsgeschichte bestätigt und entspricht dem in den Gesetzesmaterialien klar zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 18). Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber schematische zeitliche Vorgaben für die Angemessenheit ausgeschlossen hat. Er hat sich insoweit daran ausgerichtet, dass weder die Rechtsprechung des EGMR noch die des BVerfG feste Zeiträume vorgibt. Die Entscheidung des Gesetzgebers, keine zeitlichen Festlegungen zu treffen, ab wann ein Verfahren „überlang“ ist, schließt für den Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit grundsätzlich auch einen Rückgriff auf Orientierungs- oder Richtwerte aus, und zwar unabhängig davon, ob diese auf eigener Annahme oder auf statistisch ermittelten durchschnittlichen Verfahrenslaufzeiten beruhen.
1. Maßgeblich für die Ermittlung der Unangemessenheit ist nach Ansicht des BVerwG eine wie folgt ausgerichtete Einzelfallprüfung: Die Verfahrensdauer ist unangemessen i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine insbesondere an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles ergibt, dass die aus konventions- und verfassungsrechtlichen Normen folgende Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt ist. Dabei ist vor allem auch zu prüfen, ob Verzögerungen, die durch die Verfahrensführung des Gerichts eintreten, bei Berücksichtigung des dem Gericht zukommenden Gestaltungsspielraumes sachlich gerechtfertigt sind. Diesen Maßstab erschließt das BVerwG aus dem allgemeinen Wertungsrahmen, der für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Unangemessenheit vorgegeben ist und konkretisiert diesen im Hinblick auf drei wesentliche Gesichtspunkte weiter:
- Der unbestimmte Rechtsbegriff der „unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens“ (§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG) wie auch die zu seiner Ausfüllung heranzuziehenden Merkmale i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG sind unter Rückgriff auf die Grundsätze näher zu bestimmen, wie sie in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK und des BVerfG zum Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG und zum Justizgewährleistungsanspruch aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG entwickelt worden sind. Denn Haftungsgrund für den gesetzlich normierten Entschädigungsanspruch wegen unangemessener Verfahrensdauer in § 198 Abs. 1 GVG ist die Verletzung des in Art. 19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG sowie Art. 6 Abs. 1 EMRK verankerten Rechts eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung eines gerichtlichen Verfahrens in angemessener Zeit.
- Weil der gesetzliche Entschädigungsanspruch aus § 198 Abs. 1 GVG an die vorgenannten verfassungs- und konventionsrechtlichen Verbürgungen anknüpft, kommt es darauf an, ob der Beteiligte durch die Länge des Gerichtsverfahrens in seinem diesbezüglichen Grund- und Menschenrecht beeinträchtigt worden ist. Damit wird eine gewisse Schwere der Belastung vorausgesetzt; es reicht also nicht jede Abweichung von einer optimalen Verfahrensführung des Gerichts aus. Vielmehr muss die Verfahrensdauer eine Grenze überschreiten, die sich auch unter Berücksichtigung gegenläufiger rechtlicher Interessen für den Betroffenen als sachlich nicht mehr gerechtfertigt oder unverhältnismäßig darstellt.
- Die Angemessenheit der Dauer eines Gerichtsverfahrens bemisst sich auch danach, wie das Gericht das Verfahren geführt hat und ob und in welchem Umfang ihm Verfahrensverzögerungen zuzurechnen sind. Dabei ist die Verfahrensführung zu den in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG benannten Kriterien in Bezug zu setzen. Zu prüfen ist also, ob das Gericht gerade in Relation zu jenen Gesichtspunkten den Anforderungen an eine angemessene Verfahrensdauer gerecht geworden ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verfahrensdauer in einem gewissen Spannungsverhältnis zur richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) und zum rechtsstaatlichen Gebot steht, eine inhaltlich richtige, an Recht und Gesetz orientierte Entscheidung zu treffen. Die zügige Erledigung eines Rechtsstreits ist kein Selbstzweck; vielmehr verlangt das Rechtsstaatsprinzip die grundsätzlich umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegenstandes durch das dazu berufene Gericht. Um den verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Anforderungen gerecht werden zu können, benötigt das Gericht eine Vorbereitungs- und Bearbeitungszeit, die der Schwierigkeit und Komplexität der Rechtssache angemessen ist. Dabei ist die Verfahrensgestaltung in erster Linie in die Hände des mit der Sache befassten Gerichts gelegt. Es hat dabei die Verfahren untereinander zu gewichten, den Interessen der Beteiligten – insbesondere im Hinblick auf die Gewährung rechtlichen Gehörs und eines fairen Verfahrens – Rechnung zu tragen und darüber zu entscheiden, wann es welches Verfahren mit welchem Aufwand sinnvollerweise fördern kann und welche Verfahrenshandlungen dazu geboten sind. Zur Ausübung seiner verfahrensgestaltenden Befugnisse ist dem Gericht, auch im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit, ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen. Verfahrenslaufzeiten, die durch die Verfahrensführung des Gerichts bedingt sind, führen nur zu einer unangemessenen Verfahrensdauer, wenn sie – auch bei Berücksichtigung des gerichtlichen Gestaltungsspielraums – sachlich nicht mehr zu rechtfertigen sind.
2. Die Anwendung der zuvor erörterten Grundsätze ergab im vorliegenden Fall, dass die Verfahrensdauer im Ausgangsverfahren unangemessen war. Eine Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles – insbesondere der Schwierigkeit des Verfahrens (a) und seiner Bedeutung für den Kläger (b) sowie des Verhaltens der Verfahrensbeteiligten (c) und der Verfahrensführung des Gerichts (d) – ergab, dass die Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt worden ist.
a) Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, dass es sich nicht um einen tatsächlich und rechtlich schwierigen Fall handelte, hat das BVerwG nicht beanstandet. Als Indiz für den eher durchschnittlichen Schwierigkeitsgrad hat es u.a. den Umstand gelten lassen, dass die Sache vom Verwaltungsgericht auf den Einzelrichter übertragen worden ist (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO).
b) Zwar wurde die Bedeutung des Verfahrens für den Kläger dadurch relativiert, dass er durch die aufschiebende Wirkung der Klage (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) während der Dauer des gerichtlichen Verfahrens vor einer Vollstreckung durch die öffentliche Hand geschützt war. Allerdings war auch zu berücksichtigen, dass der Kläger einer für einen jungen Menschen (Studenten) erheblichen Geldforderung in Höhe von über 17.000 Euro ausgesetzt war. Die damit verbundene Unsicherheit, ob die Forderung zu Recht erhoben worden ist und er diese Summe tatsächlich zu begleichen hatte – das „Damoklesschwert“ der drohenden Geltendmachung durch die Behörde –, hat das BVerwG entgegen der Wertung des Oberverwaltungsgerichts als erheblich für die Bedeutung des Rechtsstreits für den Kläger angesehen. Wegen der mit dieser Verunsicherung verbundenen Einschränkung, weitere Dispositionen zu treffen, war ihm ein besonderes Interesse an einer Erledigung des Rechtsstreits zuzubilligen, das mit zunehmender Verfahrensdauer wuchs.
c) Demgegenüber hatte der Kläger durch sein prozessuales Verhalten keine relevante Verzögerung des Rechtsstreits bewirkt. Vielmehr hatte er bereits im März 2004 sein Einverständnis mit einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts ohne mündliche Verhandlung erklärt und damit frühzeitig einen Beitrag zu einer möglichen Verfahrensbeschleunigung geleistet.
d) Unter Gewichtung und Abwägung der zuvor erörterten Kriterien hat das BVerwG – unter Berücksichtigung des gerichtlichen Spielraums bei der Verfahrensgestaltung – auf eine maßgebliche, weil sachlich nicht gerechtfertigte Verzögerung des Gerichtsverfahrens von fünf Jahren erkannt und dazu näher ausgeführt: Auch wenn dem Verwaltungsgericht ab Entscheidungsreife Ende April 2004 ein mehrmonatiger Gestaltungszeitraum zugestanden wird, um fördernde Verfahrenshandlungen vorzubereiten und abzustimmen, war seine Untätigkeit angesichts der eher durchschnittlichen Schwierigkeit des Verfahrens einerseits und seiner nicht unerheblichen Bedeutung für den Kläger wie auch seines prozessualen Verhaltens andererseits jedenfalls ab Ende 2004 nicht mehr sachlich zu rechtfertigen. Im Zeitraum von April 2004 bis Januar 2010, als das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen hat, hat es das aus seiner Sicht entscheidungsreife Verfahren nicht mehr gefördert; vielmehr hat es sich mit der Verfügung von Wiedervorlagen der Sache nach auf ein „Liegenlassen“ der Akte beschränkt. Weil durch das anschließende Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht, das ca. zwei Jahre dauerte, keine weitere Verzögerung eingetreten ist, ergab sich eine Unangemessenheit der Verfahrensdauer des erstinstanzlichen Verfahrens von fünf Jahren. Dabei ging das BVerwG mit der Vorinstanz davon aus, dass das zweitinstanzliche Verfahren auch nicht so zügig durchgeführt worden ist, dass es die Überlänge des erstinstanzlichen Verfahrens (teilweise) hätte kompensieren können.
III. Der Kläger hat auch, wie das das BVerwG weiter ausführt, einen immateriellen Nachteil in der von ihm geltend gemachten Höhe erlitten, der nicht auf andere Weise wieder gutgemacht werden kann. Nach der – hier nicht widerlegten – Vermutung des § 198 Abs. 2 Satz 1 GVG ist ein immaterieller Nachteil anzunehmen, wenn ein Gerichtsverfahren unangemessen lange gedauert hat. Zwar kann Entschädigung gemäß § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG nur beansprucht werden, soweit nicht nach den Umständen des Einzelfalles Wiedergutmachung auf andere Weise gemäß § 198 Abs. 4 GVG ausreichend ist. Allein eine Wiedergutmachung auf andere Weise, die insbesondere durch die Feststellung des Entschädigungsgerichts möglich ist, dass die Verfahrensdauer unangemessen war (§ 198 Abs. 4 Satz 1 GVG), genügte hier jedoch nicht. Dies ergab sich wiederum auf der Grundlage einer umfassenden Abwägung sämtlicher Umstände des Einzelfalles, die den Strukturen der oben dargelegten Grundsätze folgt.
IV. Die Bemessung der immateriellen Nachteile richtet sich nach § 198 Abs. 2 Satz 3 GVG. Danach sind diese in der Regel in Höhe von 1.200 Euro für jedes Jahr der Verzögerung zu entschädigen. Nur wenn dieser Betrag nach den Umständen des Einzelfalls unbillig ist, kann das Gericht einen höheren oder niedrigeren Betrag festsetzen (§ 198 Abs. 2 Satz 4 GVG). Das BVerwG hat sich der Wertung des Oberverwaltungsgerichts angeschlossen, dass hier eine Abweichung vom Pauschalbetrag nicht veranlasst war. Da die nicht gerechtfertigte Verzögerung jedenfalls fünf Jahre betrug, stand dem Kläger somit insgesamt ein Anspruch auf 6.000 Euro Entschädigung zu.

C.
Kontext der Entscheidung

Das BVerwG hat seine grundlegenden Ausführungen in einem zweiten Urteil vom gleichen Tage bekräftigt (BVerwG, Urt. v. 11.07.2013 - 5 C 27.12 D), das vom Streitstoff allerdings noch Besonderheiten aufwies, auf die hier nicht eingegangen werden kann. Was den allgemeinen Wertungsrahmen betrifft, der für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Unangemessenheit vorgegeben ist, so konnte das BVerwG in beiden Entscheidungen teilweise an die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung anknüpfen (vgl. BSG, Urt. v. 21.02.2013 - B 10 ÜG 1/12 KL Rn. 25 ff.).
Im Hinblick auf die Frage, ob und inwieweit dabei eine Orientierung an (durchschnittlichen) Verfahrenslaufzeiten zulässig oder gar geboten ist, lag jedoch im Juli letzten Jahres noch keine grundlegende Entscheidung eines obersten Bundesgerichts zu § 198 Abs. 1 GVG vor. Als Auslegungshilfe greift das BVerwG u.a. auf die Rechtsprechung des EGMR und des BVerfG zurück. Es verweist darauf, dass sich der Gesetzgeber bei der Fassung des § 198 GVG an dieser Rechtsprechung ausgerichtet hat. Weder der EGMR noch das BVerfG geben jedoch feste Zeiträume vor, sondern betonen jeweils die Bedeutung der Einzelfallprüfung. Dem Grundgesetz lassen sich keine allgemein gültigen Zeitvorgaben dafür entnehmen, wann von einer überlangen, die Rechtsgewährung verhindernden und damit unangemessenen Verfahrensdauer auszugehen ist; dies ist vielmehr eine Frage der Abwägung im Einzelfall (BVerfG, Beschl. v. 20.09.2007 - 1 BvR 775/07 - NJW 2008, 503; BVerfG, Beschl. v. 14.12.2010 - 1 BvR 404/10 Rn. 11 und BVerfG, Beschl. v. 01.10.2012 - 1 BvR 170/06 - Vz 1/12 - NVwZ 2013, 789, 790). Gleiches gilt im Ergebnis für die EMRK. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des EGMR, die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles sowie unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles, des Verhaltens des Beschwerdeführers und der zuständigen Behörden sowie der Bedeutung des Rechtsstreits für den Beschwerdeführer zu beurteilen (vgl. etwa EGMR, Urt. v. 11.01.2007 - 20027/02 - NVwZ 2008, 289 Rn. 75 „Herbst/Deutschland“; EGMR, Urt. v. 22.01.2008 - 10763/05 Rn. 43 m.w.N.).
Unter Berücksichtigung der vorgenannten (sowie der oben B. II. dargelegten) Erwägungen folgert das BVerwG weiter, dass sich für die Beurteilung der Angemessenheit in verwaltungsgerichtlichen Verfahren in der Regel auch eine Ausrichtung an Orientierungs- oder Richtwerten verbietet, und zwar unabhängig davon, ob diese auf eigener Annahme oder auf statistisch ermittelten durchschnittlichen Verfahrenslaufzeiten beruhen. Das gilt auch, soweit in der Literatur von „normalen“, „durchschnittlichen“ oder „üblichen“ Bearbeitungs- oder Verfahrenszeiten ausgegangen wird und diese entweder als Indiz (Regelfrist) verstanden oder als Hilfskriterium oder „erster grober Anhalt“ herangezogen werden (vgl. etwa Böcker, DStR 2011, 2173, 2175; Söhngen, NZS 2012, 493, 494; Stahnecker, Entschädigung bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Rn. 76; Roderfeld in: Marx/Roderfeld, Rechtsschutz bei überlangen Gerichts- und Verwaltungsverfahren, 1. Aufl. 2013, § 198 Rn. 38 f.). Angesichts der Vielgestaltigkeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren stießen solche Festlegungen an eine Komplexitätsgrenze. Sie könnten letztlich für die Angemessenheit im Einzelfall nicht aussagekräftig sein. Die Bandbreite der Verwaltungsprozesse reicht von sehr einfach gelagerten Verfahren bis zu äußerst aufwändigen Großverfahren (etwa im Infrastrukturbereich), die allein einen Spruchkörper über eine lange Zeitspanne binden können. Der Versuch, dieser Bandbreite mit Mittel- oder Orientierungswerten Rechnung zu tragen, ginge nicht nur am Einzelfall vorbei, sondern wäre auch mit dem Risiko belastet, die einzelfallbezogenen Maßstäbe des BVerfG und des EGMR zu verfehlen. Die Bestimmung einer Regeldauer brächte zudem – entgegen der Intention des Gesetzes – die Gefahr mit sich, dass sie die Verwaltungsgerichte als äußerstes Limit ansehen könnten, bis zu welchem ein Verfahren zulässigerweise ausgedehnt werden dürfte.
Das BVerwG hat sich damit für den Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Sache nach jener Auffassung angeschlossen, die eine Orientierung an bestimmten Richtwerten grundsätzlich ablehnt (OVG Bautzen, Urt. v. 15.01.2013 - 11 F 1/12 - LKV 2013, 230, 232; LSG Halle, Urt. v. 29.11.2012 - L 10 SF 5/12 ÜG Rn. 199 f.; Ott in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, § 198 GVG Rn. 69, 86 f.; Scholz, SGb 2012, 19, 21; Störmer in: Fehling/Kastner/Störmer, HK VerwR, 3. Aufl. 2013, § 102 VwGO Rn. 39). Bedeutsam ist, dass das BVerwG diese Aussage zum einen ausdrücklich auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit begrenzt hat. Zum anderen hat es mit dem Wort „regelmäßig“ deutlich gemacht, dass in rechtfertigungsbedürftigen Ausnahmefällen eine Orientierung an Durchschnittswerten auch im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht zwingend ausgeschlossen ist.
Von dem Ansatz des BVerwG ist zwischenzeitlich auch der BGH in einer Grundsatzentscheidung ausgegangen (BGH, Urt. v. 14.11.2013 - III ZR 376/12 Rn. 26). Eine generelle Festlegung, wann ein Verfahren unverhältnismäßig lange dauert, sei – so der BGH – nicht möglich und würde im Bereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit bereits an der Vielgestaltigkeit der Verfahren und prozessualen Situationen scheitern. Der Verzicht auf allgemeingültige Zeitvorgaben schließe es regelmäßig aus, die Angemessenheit der Verfahrensdauer allein anhand statistischer Durchschnittswerte zu ermitteln. Ebenso wenig komme ein Evidenzkriterium in dem Sinne in Betracht, dass eine bestimmte Verfahrensdauer schon für sich genommen ohne Einzelfallprüfung als unangemessen eingestuft werden müsste.
Das BSG hat im Rahmen des Entschädigungsanspruchs nach § 198 Abs. 1 GVG einen Orientierungswert bislang nur für – bei ihm selbst geführte – Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde genannt. Es hat insoweit eine Regelfrist für die Gesamtbearbeitungsdauer von zwölf Monaten angenommen (BSG, Urt. v. 21.02.2013 - B 10 ÜG 1/12 KL Rn. 25 ff.). Dabei hat es auch statistische Zahlen als „hilfreichen Maßstab“ angesehen.
Der BFH hat zu dieser Entscheidung des BSG nunmehr ausgeführt, sie sei vor dem Hintergrund zu deuten, dass die Nichtzulassungsbeschwerde beim BSG aufgrund der im Höchstfall drei Monate betragenden Begründungsfrist und des Umstands, dass in aller Regel Sachverhaltsermittlungen nicht vorgesehen seien, in besonderem Maße standardisiert sei, so dass die einzelnen Verfahren nur eine geringe Varianz zueinander aufwiesen (BFH, Urt. v. 07.11.2013 - X K 13/12 Rn. 65). Im Hinblick auf die Finanzgerichtsbarkeit hat der BFH in dieser Grundsatzentscheidung ausgeführt (BGH, Urt. v. 07.11.2013 - X K 13/12 Rn. 62 ff., 69), die gemäß § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG im Vordergrund stehende Einzelfallbetrachtung schließe es zwar aus, konkrete Fristen für die Gesamtdauer eines Verfahrens zu bezeichnen, bei deren Überschreitung die Verfahrensdauer als unangemessen anzusehen sei. Allerdings spreche bei einem finanzgerichtlichen Klageverfahren, das im Vergleich zu dem bei derartigen Verfahren typischen Ablauf keine wesentlichen Besonderheiten aufweise, eine Vermutung dafür, dass die Dauer des Verfahrens angemessen sei, wenn das Gericht gut zwei Jahre nach dem Eingang der Klage mit Maßnahmen beginne, die das Verfahren einer Entscheidung zuführen sollen, und die damit begonnene Phase der gerichtlichen Aktivität nicht durch nennenswerte Zeiträume unterbrochen werde, in denen das Gericht das Verfahren unbearbeitet lasse.

D.
Auswirkungen für die Praxis

Die Grundsatzentscheidungen des BVerwG werden in der Praxis der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht ohne Wirkung bleiben. Ihre Vorgaben hinsichtlich etwaiger Orientierungs- oder Richtwerte lassen sich jedoch nicht ohne weiteres auf andere Gerichtsbarkeiten übertragen, deren Besonderheiten die jeweiligen obersten Bundesgerichte eigenständig zu würdigen haben. Allgemein gilt jedoch: Will die Justiz Entschädigungszahlungen für überlange Gerichtsverfahren verhindern, so werden die Gerichte gehalten sein, ihre internen Abläufe so zu organisieren, dass etwa einzelne überlastete Spruchkörper so zeitnah entlastet werden, dass es nicht zu unangemessenen Verfahrensabläufen kommt. Wo es jedoch an einer strukturell unzureichenden personellen und sächlichen Ausstattung der Gerichte fehlt, ist der jeweilige staatliche Träger (Bund oder Land) gefordert. Dazu hat auch das BVerwG deutlich gemacht, dass sich der Staat zur Rechtfertigung einer überlangen Verfahrensdauer nicht auf Umstände innerhalb seines Verantwortungsbereichs berufen kann. Soweit die überlange Verfahrensdauer auf eine Überlastung der Gerichte zurückzuführen ist, gehört dies zu den strukturellen Mängeln, die er zu beheben hat (EGMR, Urt. v. 25.02.2000 - 29357/95 - NJW 2001, 211 Rn. 78 „Gast und Popp/Deutschland“). Strukturelle Probleme, die zu einem ständigen Rückstand infolge chronischer Überlastung führen, muss sich der Staat zurechnen lassen (BVerfG, Beschl. v. 01.10.2012 - 1 BvR 170/06 - Vz 1/12 - NVwZ 2013, 789, 790 m.w.N.).

E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Das BVerwG hat im Besprechungsfall auch dem zweiten Antrag des Klägers stattgegeben und zusätzlich zur Entschädigung die begehrte Feststellung ausgesprochen, dass die Verfahrensdauer vor dem Verwaltungsgericht unangemessen war. Dabei hat es die Begrenzung des Feststellungsantrags auf die Überlänge des erstinstanzlichen Verfahrens im Hinblick auf die Dispositionsbefugnis des Klägers als Rechtsmittelführer (§ 88 VwGO) als prozessual zulässig erachtet. Bezugsrahmen für die materiell-rechtliche Frage, ob sich die Verfahrensdauer als angemessen i.S.v. § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG darstellt, ist zwar – wie oben dargelegt – auch dann die Gesamtdauer des gerichtlichen Verfahrens, wenn dieses wie hier über zwei Instanzen geführt worden ist. Dennoch steht das materielle Recht einem gesonderten Ausspruch darüber, dass (nur) die Verfahrensdauer in einer Instanz unangemessen war, nicht entgegen. Diese Beschränkung auf einen Verfahrenszug ist vom Gesamtstreitstoff abtrennbar.
Der Anspruch des Klägers auf Feststellung der unangemessenen Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens folgt aus § 198 Abs. 4 Satz 3 HS. 1 GVG. Danach kann das Entschädigungsgericht in schwerwiegenden Fällen neben der Entschädigung aussprechen, dass die Verfahrensdauer unangemessen war. Ob es diese zusätzliche Feststellung trifft, ist in sein Ermessen („kann“) gestellt. Hier waren entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts die tatbestandlichen Voraussetzungen des unbestimmten Rechtsbegriffs eines schwerwiegenden Falles zu bejahen. Dies ist anhand einer Würdigung aller Umstände des Einzelfalles zu ermitteln, wobei wiederum die Umstände zu berücksichtigen sind, die für die Prüfung der Angemessenheit von Bedeutung sind. Der Begriff „schwerwiegend“ bezieht sich – worauf schon der Wortlaut hindeutet – auf das Gewicht der Beeinträchtigung, die mit einer unangemessen langen Dauer verbunden ist. Dieses Gewicht nimmt zu, je länger die den Betroffenen belastende Phase der Untätigkeit anhält. Dementsprechend haben die Gerichte auch die Gesamtdauer des Verfahrens zu berücksichtigen und sich mit zunehmender Dauer nachhaltig um eine Beschleunigung des Verfahrens zu bemühen (BVerfG, Beschl. v. 14.12.2010 - 1 BvR 404/10 Rn. 11; BVerfG, Beschl. v. 01.10.2012 - 1 BvR 170/06 - VZ 1/12 - NVwZ 2013, 789, 790 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund waren hier insbesondere die erhebliche Überlänge des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer dem Verwaltungsgericht zuzurechnenden Verfahrensverzögerung von etwa fünf Jahren sowie die Gesamtdauer des Gerichtsverfahrens von über acht Jahren als bedeutsame Umstände in die Abwägung einzustellen. Diese Kriterien setzten sich schließlich auch bei der weiteren, im Rahmen der Ermessensausübung zu treffenden Abwägungsentscheidung durch, ob es im konkreten Fall des Feststellungsausspruchs bedurfte, um dem Betroffenen eine zusätzliche Form der Wiedergutmachung zu verschaffen. Dabei ließ das BVerwG nicht unberücksichtigt, dass der Kläger auf die Feststellung als zusätzliche Form der Wiedergutmachung gerade Wert gelegt und sie als Form der Genugtuung für die Verletzung seiner Rechte begriffen hat.
WillyV.
 

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